導(dǎo)讀：隨著城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展與城市功能的不斷完善，作為現(xiàn)代關(guān)鍵性公共基礎(chǔ)設(shè)施的城市地下管線(xiàn)，其鋪設(shè)地域范圍越來(lái)越廣、種類(lèi)越鋪越多、間距越鋪越密。因此，如何有效地管理好如此龐大、復(fù)雜的地下管線(xiàn)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，保障各類(lèi)城市地下管線(xiàn)的安全、可靠運(yùn)行，從而提升城市公共安全水平，保障城市正常生產(chǎn)生活秩序，是當(dāng)前我國(guó)各級(jí)政府面臨的一個(gè)重大民生問(wèn)題、發(fā)展問(wèn)題。經(jīng)過(guò)將近200年的發(fā)展，國(guó)外在城市地下管線(xiàn)管理方面積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。學(xué)習(xí)借鑒相關(guān)國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)城市發(fā)展階段性特征及其他實(shí)際情況，將有助于我國(guó)不斷提升城市地下管線(xiàn)管理的水平。
國(guó)外城市地下管線(xiàn)管理的經(jīng)驗(yàn)
1.管理綜合化
由于城市地下管線(xiàn)的種類(lèi)、權(quán)屬企業(yè)、行政管理部門(mén)繁多，且各種類(lèi)別的管線(xiàn)運(yùn)行特點(diǎn)、各利益主體的訴求均各不相同，實(shí)施綜合管理成為推進(jìn)地下管線(xiàn)有效管理的基本價(jià)值選擇。在推進(jìn)地下管線(xiàn)管理綜合化方面，法國(guó)、英國(guó)、德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)借鑒。
法國(guó)推進(jìn)了統(tǒng)一立法基礎(chǔ)上的機(jī)構(gòu)整合。為化解各類(lèi)地下管線(xiàn)管理相關(guān)法律法規(guī)條文分散以及 相互之間存在一定程度沖突的問(wèn)題，法國(guó)于2006年前后就開(kāi)始醞釀推進(jìn)統(tǒng)一立法工作，以實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。德國(guó)、英國(guó)實(shí)施地下管線(xiàn)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行(維護(hù)管理)的綜合化管理模式。德國(guó)通過(guò)頒布《城市建設(shè)法典》等涉及地下管道建設(shè)管理的有關(guān)法律法規(guī)。對(duì)地下管線(xiàn)系統(tǒng)的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)維與安全監(jiān)管等相關(guān)事務(wù)實(shí)施統(tǒng)一管理。英國(guó)在雨水管理政策方面，建立了以“可持續(xù)排放體系”為核心的“多層次全過(guò)程控制管理模式”，對(duì)地下管線(xiàn)的規(guī)劃、建設(shè)及維護(hù)實(shí)施綜合管理。
2.管理法治化
在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，運(yùn)用并實(shí)施嚴(yán)格而完備的法律法規(guī)體系，以有效監(jiān)管各種市場(chǎng)主體的相關(guān)行為，是一種普遍的政府管制手段。地下管線(xiàn)管理領(lǐng)域亦如此。尤其在自由主義傳統(tǒng)盛行、極力反對(duì)政府干預(yù)的美國(guó)，地下管線(xiàn)管理法治化的特征更為突出。
英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、日本在地下管線(xiàn)管理方面也有著較為完備的法制體系。如，日本在地下管 線(xiàn)管理方面的相關(guān)法律法規(guī)就不下10多部，包括《建筑基準(zhǔn)法》、《下水道法》、《共同溝特別措施法》、《大深度地下公共使用特別措施法》等。
3.管理精細(xì)化
隨著社會(huì)需求的多元化，管理的精細(xì)化是現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)重要趨勢(shì)。在地下管線(xiàn)管理精細(xì)化方面，日本、法國(guó)的相關(guān)舉措很好地體現(xiàn)了管理精細(xì)化理念。
作為負(fù)責(zé)下水道管理機(jī)構(gòu)的東京下水道局，為引導(dǎo)民眾保護(hù)地下管線(xiàn)，專(zhuān)設(shè)介紹健康料理的教室和網(wǎng)頁(yè)，向民眾宣傳少油、健康的食譜，告誡民眾不要將烹飪產(chǎn)生的油污直接倒入下水道，以免腐蝕排水管道。為有效防范井蓋傷人毀物事件的發(fā)生，日本有關(guān)部門(mén)將井蓋類(lèi)案件細(xì)分為8類(lèi)，并提出了具體的處置原則與處置辦法。
法國(guó)為防范井蓋偷盜行為，從加強(qiáng)敏感場(chǎng)所設(shè)施保護(hù)、潛在人群的監(jiān)管、控制金屬?gòu)U品銷(xiāo) 售渠道等多個(gè)方面采取了相應(yīng)措施。例如，通過(guò)身份驗(yàn)證加強(qiáng)對(duì)金屬?gòu)U品回收行為的管理，加強(qiáng)對(duì) 民用井蓋的編號(hào)備案管理，通過(guò)明示該物品屬于市政財(cái)產(chǎn)，給偷盜者的銷(xiāo)贓制造麻煩。
4.管理信息化
地下管線(xiàn)的埋地屬性帶來(lái)了地下的隱蔽性以及對(duì)路面一定程度上的依附性，給地下管線(xiàn)維護(hù)管理帶來(lái)了諸多困難。因此，地下管線(xiàn)基礎(chǔ)圖檔的管理，不僅對(duì)地下管線(xiàn)權(quán)屬單位至關(guān)重要，對(duì)各類(lèi)涉及挖掘的地面工程(尤其是道路作業(yè))之安全施工也極為重要。隨著地下管線(xiàn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其圖檔資料也必然增加，因此地下管線(xiàn)管理的信息化，尤其是圖檔資料的信息化就顯得尤為迫切。 在美國(guó)，20世紀(jì)90年代就提出數(shù)字化管道的概念，通過(guò)管道信息管理系統(tǒng)，為管道管理部門(mén) 和生產(chǎn)管理人員提供各類(lèi)與管道相關(guān)的圖形和屬性信息。之后管道公室建立了國(guó)家管道地圖系統(tǒng)，提供了管道和液化天然氣設(shè)施地理空間數(shù)據(jù)公共查詢(xún)途徑。不過(guò)，2001年9月11日的襲擊之后，為防止管道數(shù)據(jù)外泄，該系統(tǒng)現(xiàn)只允許政府官員和管道運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行查詢(xún)了。另外，管道公室于2007年建立了管道安全執(zhí)行信息網(wǎng)，專(zhuān)門(mén)記錄和分析全美范圍內(nèi)各類(lèi)管道企業(yè)、社會(huì)單位有關(guān)管道安全方面的違規(guī)和罰款情況，并適時(shí)向公眾發(fā)布安全防范信息。在英國(guó)，為有效減少因盲目掘路、重復(fù)掘路、無(wú)序掘路而引發(fā)地下管線(xiàn)事故，提高挖掘中工作效率，英國(guó)貿(mào)易產(chǎn)業(yè)部于2006年組織諾丁漢大學(xué)、利茲大學(xué)以及19家公司聯(lián)合開(kāi)發(fā)一種名為 “VISTA”的可視化集成系統(tǒng)。該項(xiàng)目歷時(shí)4年，耗資220萬(wàn)英鎊，由英國(guó)地形測(cè)量局負(fù)責(zé)項(xiàng)目的 具體實(shí)施。通過(guò)該系統(tǒng)繪制的三維立體綜合管線(xiàn)視圖，能為各類(lèi)道路作業(yè)提供的技術(shù)支撐。
5.管理社會(huì)化
政府、企業(yè)、公民社會(huì)是當(dāng)代社會(huì)體系的三大板塊，通過(guò)公民社會(huì)的相關(guān)公共管理行為，能夠有效彌補(bǔ)部分政府失靈、市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，從而優(yōu)化整個(gè)社會(huì)體系的運(yùn)行狀態(tài)。國(guó)外普遍借助各種社 會(huì)化的管理手段來(lái)推進(jìn)地下管線(xiàn)管理水平的提升。
一方面，國(guó)外積極借助各類(lèi)行業(yè)協(xié)會(huì)組織開(kāi)展“行業(yè)自治性管理”。例如，美國(guó)機(jī)械工程師協(xié)會(huì)、美國(guó)石油學(xué)會(huì)、美國(guó)腐蝕工程師學(xué)會(huì)等通常能夠頒布或推薦相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，其相關(guān)行業(yè)自律性 標(biāo)準(zhǔn)還可能被美國(guó)政府提升為聯(lián)邦、州的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。德國(guó)污水技術(shù)聯(lián)合會(huì)除推行全國(guó)性的地下排 水管道統(tǒng)計(jì)調(diào)查工作外，還發(fā)布《除構(gòu)筑物外排水系統(tǒng)狀態(tài)統(tǒng)計(jì)、分級(jí)、評(píng)價(jià)》等標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施排水 管道的維護(hù)管理。
另一方面，國(guó)外均重視運(yùn)用各種非營(yíng)利的非政府組織，搭建各種利益相關(guān)者的溝通交流平臺(tái)， 以盡量實(shí)現(xiàn)公共利益與私人利益的相互統(tǒng)一。例如美國(guó)的地下公共設(shè)施共同利益聯(lián)盟、英國(guó)的全國(guó) 地下設(shè)施團(tuán)體、德國(guó)的“公共工程部”等都是一個(gè)涵蓋管道規(guī)劃、建設(shè)及保護(hù)過(guò)程中的各利益相關(guān)方， 并由各方開(kāi)展互動(dòng)的“管理社會(huì)化”平臺(tái)。通過(guò)該平臺(tái)，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)、地下管線(xiàn)專(zhuān)業(yè)公司、管線(xiàn) 施工單位、公眾(民意代表)、規(guī)劃專(zhuān)家、人員等各方，圍繞地下管線(xiàn)管理各環(huán)節(jié)中的各種利益訴求研討、辯論，以便最終采取一致行動(dòng)，這既能保證政府維護(hù)公共利益的目的，又能兼顧企業(yè) 及公民權(quán)益在上得到保障，還能獲得企業(yè)、公民對(duì)政府相關(guān)管理行為的認(rèn)可，增強(qiáng)政府施政的合法性。
6.管理生態(tài)化
管理生態(tài)化是指各類(lèi)地下管線(xiàn)，尤其是輸送燃?xì)?、油料、化工物品等危險(xiǎn)物品類(lèi)管道因達(dá)到使用年限而必須“廢棄”時(shí)，基于環(huán)保目的而采取的管理行為，以達(dá)到保護(hù)環(huán)境與生態(tài)的目的。 在地下管線(xiàn)管理生態(tài)化方面，國(guó)外往往通過(guò)立法或設(shè)立相應(yīng)的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)保障公共環(huán)境的安全與發(fā)展。
啟示
縱觀國(guó)外主要發(fā)達(dá)國(guó)家在地下管線(xiàn)管理中的六方面基本經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段城市地下管線(xiàn)管理的基本現(xiàn)狀，我國(guó)必須在明晰地下管線(xiàn)綜合管理的基本內(nèi)涵、政府職能及管理目標(biāo)定位的前提下，以推動(dòng)國(guó)家立法為基本途徑，以信息化管理為手段，以提高社會(huì)化管理水平為創(chuàng)新管理方式的著力點(diǎn)，積極探索構(gòu)建一個(gè)基于地下管線(xiàn)全生命周期的精細(xì)化管理模式，從而提升地下管線(xiàn)的整體管理水平，保障城市地下管線(xiàn)的安全、平穩(wěn)、可靠運(yùn)行，進(jìn)而助力城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康持續(xù)發(fā)展。
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